没有厂房轰鸣，没有货物流转，没有实际用工，十几家企业常年空转，唯一的经营活动是开票走账。
这般看似虚无的经营状态，却通过不断地开票走账，撬动了数十亿元的企业营收，再利用当地违规奖补政策巨额套现。这种隐蔽的灰色业态，撑起了地方账面“亮眼”的经济增量，也勾勒出违规招商引资对营商环境的破坏图景。
2025年上半年，中部某地这起特大虚开增值税发票案，在历时数年侦办后终审裁定：主犯李某因长期依托地方违规招商奖补政策、操控空壳公司大肆虚开发票，构成虚开增值税专用发票罪，最终获刑13年6个月、罚金50万元，全部非法所得予以追缴，涉案空壳企业全部清零取缔。
这是国内近年整治招商引资涉税问题的典型司法案例。
乱象背后，是地方招商竞赛、政策洼地、政企博弈交织的复杂现实。一边是地方政府承诺的奖补政策难以兑现，一边是企业虚开发票、空壳套利成风；一边是纸面GDP的虚假繁荣，一边是统一大市场被地方壁垒层层割裂。
这些乱象究竟是如何发生的，又是如何一点点破坏市场公平、成为虚假繁荣的幕后推手？
失效的招商合同
2025年12月28日，《中国裁判文书网》一份行政判决书引发关注：企业告政府，胜诉。
唐某的公司主营厂房租赁。2011年，与西部某县政府签订《投资合同》，白纸黑字写满优惠：建设期间，自收自支单位收取的事业性收费按最低标准执行，行政性收费除中央、省、市收取的部分外，一律仅收工本费。税费方面，房屋建设相关税款按政策缴纳后，县政府将地方留存部分全额奖励给唐某的公司；资产出租或出售相关税款则按中央、省、市优惠政策执行。合同同时补充，政府应积极协助乙方招引企业入驻，并对招引入驻标准厂房的企业，按当地政策及相关文件兑现优惠与奖励。为避免因政府人员变动影响政策连续性，《投资合同》明确要求，政府的承诺需保持稳定，不受机构及人员调整的影响。与《投资合同》同日签订的《合作备忘录》中进一步约定：若唐某的公司以资产出售方式招商，成本价出售的部分免收相关税款；高于成本价的部分则按政策纳税。此外，备忘录还约定，若唐某的公司采取资产出租方式招商，自厂房投入使用之日起5年内，政府免收相关税款，5年后再按政策缴纳。
合同签订后，该项目于2012年开工、2015年投运，园区累计入驻25家企业，其中23家为政府招商引资企业，另有2家由唐某的公司引进。一切按部就班，直到2021年9月，一份《税务事项通知书》打破了平静：要求补缴2013年以来城镇土地使用税120余万元，叠加滞纳金，总额超过600万元。
唐某对此深感疑惑。因双方签订的《合作备忘录》中已明确约定相关税收减免政策，且2020年4月，当地政府还同意对唐某建设的标准厂房项目税款采取“一事一议、以奖代补”，并核实确认企业已缴税款33万余元。合同白纸黑字，为何突然不认？
此后一年多时间里，唐某累计缴纳税款及罚款约309万元。由于公司资金周转困难，他恳请当地政府按合同约定兑现优惠与奖励政策，以缓解补缴税款的压力。为此，唐某多次通过口头沟通和书面申请的方式向当地政府反映情况，但始终未获得明确处理意见。最终，唐某的公司自行凑齐税款后，以当地政府未按协议约定支付其已缴纳的税款及滞纳金为由，将当地政府起诉至法院。
法院判决清晰：当地政府向唐某的公司支付人民币3511264.22元及利息。理由很简单：招商优惠政策必须具有持续性，地方政府应当信守承诺、维护营商环境。
这起“民告官”胜诉案，撕开了地方招商的深层矛盾：为抢项目，地方不惜开出“超常规优惠”；一旦政策收紧、人事变动、财政吃紧，承诺就可能变成废纸。一边是地方政府建设开发的压力，一边是企业合法权益，统一大市场所要求的公平与诚信，在此被反复撕裂。
共生的灰色利益链
当地方政府靠违规奖补、财政返还等手段吸引企业，不法企业便可能靠空壳与票据逐利。
时代周报在中国裁判文书网以“虚开发票”为关键词检索发现，类似案件不在少数。
最近一起典型案件是今年5月西南某地市宣判的“灵活用工平台”虚开案。被告人蒋某伙同他人，在2019年4月至2023年3月期间，操控多家空壳公司，披着“税务筹划”“灵活用工”的合规外衣，在无真实业务的情况下，通过伪造合同、对公走账、资金回流等隐蔽手段，向全国多地企业虚开增值税专用发票和普通发票共计2221份，价税合计1.66亿元。
办案机关查明，该团伙专门选择有地方财政奖补返还的园区注册公司，利用当地“实缴税款按比例返还”政策，一边虚开发票收取服务费，一边套取政府财政奖补，累计获取地方返还资金171万元，整体非法获利超1300万元。蒋某到案后供述：“选园区就是看中财政返还，开票越多、交税越多、返还越多，稳赚不赔。”法院审理认定，该案属于典型的“空壳公司+虚开发票+财政返还”套利模式，严重破坏税收征管秩序。最终，主犯蒋某因犯虚开发票罪，被判处有期徒刑四年、罚金10万元，违法所得全部追缴。
这起案件手法隐蔽，通过注册空壳公司、伪造合同、对公走账、收取开票费、抵扣税款等一系列操作套取财政返还。企业利用发票抵扣成本、减少纳税；空壳公司赚取开票费并获取财政返还；地方政府则借助开票流水做大产值、完成统计考核。三方各取所需，代价却是市场秩序失衡、数据严重注水、公平原则崩塌。
自2024年年初起，税务系统启动违规招商引资涉税问题专项治理，抵制“内卷式”无序竞争，核心目标直指“政策洼地”与“开票经济”。税务总局明确表态：对地方违规引税返税、招引空壳企业搞开票经济，加大监控核查，绝不放任失管。同时，明确要求各地税务机关对地方违规招商引资涉税行为不得出谋划策、不得参与配合、不得知情不报、不得放任失管。
此外，2025年起，多部委完善加强企业实质性运营管理的制度文件，对8个实行区域性税收优惠政策的地区内所有享受优惠的企业细化各项运营标准，严禁“注册在优惠区，经营在区域外”的“空壳企业”骗享优惠政策等。
中央财经大学教授王雍君指出：统一大市场的根基，是税负均衡与规则统一。地方政府随意减免、违规返还，本质上是破坏公平竞争，让合规企业在劣币驱逐良币中被迫离场。
数据治税与规则统一
整治违规招商引资，关键在于消除政策洼地、打破信息壁垒、统一执法尺度。
2025年6月，国务院颁布《互联网平台企业涉税信息报送规定》落地，成为破局关键。新规要求平台报送经营者地址、联系方式、交易数据等核心信息，注册地与经营地分离、开票地与实际消费地脱节的套利空间被大幅压缩。
数据效果直观：目前已有8000余家境内外平台按规定履行了涉税信息报送义务，平台内经营者及从业人员的税法遵从度得到有效提升。其中，平台内缴税商户数量较实施前增长32%，商户主动要求上游供应商开具发票的意识显著增强，平台内小规模纳税人从供应商处取得的发票金额同比增长25%；同时，通过“刷单”虚增业绩和流量等“内卷式”无序竞争行为也得到了有效遏制。
更重要的是，规则统一带来执法公平。中国政法大学财税法研究中心主任施正文指出，在全国范围内明确涉税信息报送的主体、范围、口径、频率，意味着无论平台企业总部设在哪里、业务覆盖多少省份，都必须按照统一的规则和标准向税务机关报送信息。这有利于消除区域间因执行标准不一、监管能力差异造成的“执法鸿沟”，促进法律在全国范围内统一、公正、严格地执行。
关于监管能力差异问题，大数据的重要性也逐渐显现。在2026年4月1日税务系统公布的五起虚开增值税发票案件中，某中药材经营企业虚开案完全依靠税收大数据交叉比对识别异常立案。涉案企业以中药材经营为幌子伪造交易流水，凭借多层空壳架构规避人工核查与群众举报，税务风控系统通过经营数据、发票数据、资金数据联动预警，识破其超11亿元虚开链条。这一案件充分说明，随着数字经济发展，职业化、隐蔽化涉税违法仅靠传统检举渠道难以察觉，税收监管数字化转型具备不可替代的现实必要性。
对此，国家税务总局于2019年末成立了税收大数据和风险管理局。其主要职责就是组织实施税收大数据和风险管理战略规划，以提升大数据在税收管理中的作用。如近期税务总局依法查处“探店”网红白冰的偷税案，就是根据税收大数据分析，发现白冰通过转换收入性质、虚假申报等方式，少缴个人所得税、增值税、契税等税费共计911.18万元。
这印证了税收大数据如同税务监管的“探针”与“显微镜”，也标志着税务监管已进入“用数据说话”的时代，不仅提升监管效能，更维护了市场公平。
回归公平与秩序重构
招商引资涉税乱象，本质是政绩冲动与规则意识失衡、短期利益与长期发展错位，最终损害的是全国统一大市场的根基。
不良招商引资衍生的“开票经济”，将导致财政空转、税收流失、破坏市场公平竞争环境、割裂全国统一大市场、为不法分子提供了可乘之机。
比如从事矿产贸易的甲乙丙三家企业，为了账面好看，甲公司将矿产1000万元卖给乙公司，乙公司又将其同价卖给丙公司，丙公司最终又将其转给甲公司，矿产在仓库未动，但一番流转下来，各自账面就有了1000万元的贸易额，也“创造”了不菲的GDP，这样的数字繁荣背后，实际上却是循环开票造成的虚假繁荣。
治理此类乱象，不仅要从严打击虚开发票、整治空壳企业，更要彻底重构地方招商引资逻辑——从拼优惠、拼补贴、拼洼地，转向拼规则、拼公平、拼服务。
2024年，《公平竞争审查条例》实施，明确禁止地方给予特定企业差异化税收优惠与财政奖励。多地违规优惠政策被废止，招商回归“一事一议”之外的普惠公平。地方政府开始探索合规路径：产业基金返投、普惠奖励、代建厂房、优先采购，从直接补贴转向环境优化。
在广东，税务部门建立“政策排查、监控分析、疑点推送、核查整改、追责问责、案例通报、系统治理”的违规招商引资涉税问题专项治理闭环推进机制，发挥税收大数据优势，广泛收集和分析地方招商引资涉税问题的典型案例，梳理提取风险特征，从财政补助异常、空壳企业骗补、“候鸟型”企业利用财政奖补套利等方面开展风险核查。同时，税务、发改、财政等多部门开展常态化联络沟通，加强税务系统专项治理与地方政府相关整治工作衔接，汇聚合力遏制“内卷式”招商引资乱象。
上海交大安泰经管学院黄少卿研究发现，地区法治质量每提升10%，服务业产值占比将提高5.62%、就业占比将提高3.46%，金融业产值占比将提高16.35%，这说明提升法治水平对地方发展有显著的促进作用，而公平的规则、稳定的预期、统一的市场，才是地方经济真正的长期动力，而非短期注水的GDP。
数字堆出来的繁荣，终究经不起推敲；靠洼地吸引的企业，终究留不住。真正的竞争力，从来不是更低的税负、更松的监管，而是更公平的规则、更稳定的预期、更透明的环境。
税收的本质，是公平的尺度、秩序的基石。当规则统一、税负均衡、监管无洼地，当政府信守承诺、企业依法经营，票据空转的灰色链条才会彻底断裂，虚假繁荣的泡沫才会真正消散，全国统一大市场才能在公平与法治的土壤上，长出真实、健康、可持续的经济活力。
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